编者按

　　8月30日，《中华人民共和国突发事件应对法》与其他四部法律或法律修正案同日获通过。与一直备受瞩目的反垄断法、就业促进法等相比，突发事件应对法的出台稍显低调，但它绝对是个与所有人息息相关的大法，是为公众遮风挡雨的大幅面高等级安全生活法。其规制范围如何，其基本价值取向如何，其实都值得关注。它的出台和实施将使洪灾旱灾、煤矿事故、传染病和动物疫情等公共话题更为丰富和系统。为此，法制日刊出该法起草工作专家、清华大学公共管理学院政府研究所所长于安教授与法制网评论员的对话，以飨读者。

法制网评论员 唐俊

应对不测风云的“雨天法案”

问：对于新颁布的突发事件应对法，如果用最简单的一句话概括其意旨，你会怎么说？

　　于安：如果用一句话概括的话，那就是它属于非常态法律秩序的基本法。“非常态”和“基本法”是两个关键词，前一个说它存在的客观根据，后一个说它在法制中的地位。

　　问：什么叫“非常态”？这个概念似乎过于抽象，在内涵外延的界定上也有点模糊。

　　于安：打个比方，就像人们要根据晴天和雨天的气候特点有不同的生活安排一样，国家也要根据社会生活的秩序化程度进行不同的制度安排。其实所有的法律制度都是基于社会秩序的状态设计的。人类进行有效率的生产和持续性生活所必需的社会秩序状态可以称为常态，国家的民主决策制度和人民的自由权利在很大程度上都是为常态社会安排的。因此各国在宪政之初，于制宪时都会规定“非常状态”的条款，以便回答常态法律制度失灵的问题。我们可以将常态立法称为“晴天法案”，大多数立法属于“晴天法案”。一般而言，有关公民权利和国家制度的现行法都是按常态在经常性秩序的前提下设计制定的。
　　但是国家和社会也会遭遇不测风云，主要表现为社会基本安全利益遭受威胁或者危害，原来的法律安排就得改动，按照平时那样按部就班地工作和生活就不行了。因此国家有必要在突发事件的应对方面作出新的安排，这种立法可以称为“雨天法案”。突发事件应对法规制的对象，也就是正常的社会生产、生活遭受突发事件影响时，国家该怎么办？人民的权利是什么？常态状况下的权利、义务是否可以改变？解决的是正常状态打断之后的制度设计问题，特别着眼于非常状态下国家与公民活动规则的基本原则与框架。

　　问：可是，怎么判断是非常状态还是正常状态呢？对于每一个个体而言，哪些属于非常状态可能会千差万别，比如有的人认为像急病、交通事故之类的情况属于非常状态，有的人则可能安之若素，突发事件应对法对此是如何界定的？

　　于安：你举的例子一般说来不属于本法意义上的非常状态。本法所涉及的非常状态与正常状态划分，主要是指所谓“严重社会危害的出现”。
　　“社会性、危害性、严重性”是构成本法所涉非常状态的三个要素。首先是“社会”的。突发事件只有超越个案和局部地点，其影响范围足以达到所谓“社会性”的程度才有可能进入非常态法制的视野；其次是突发事件具有“危害性”，包括危害性威胁和危害性损害，主要是对社会、政府、国家安全利益的威胁和损害；再次是前述突发事件的社会危害性达到“严重”的程度。常态法律中也有处理突发事件的制度，如果突发事件的社会危害可以由常态法律解决，当然也就不需要引用处理非常态的专门应急立法了。如何判断这种“严重程度”是非常复杂的事情，简单地说就是某一突发事件将导致某一方面、某一区域乃至更大范围内常态法律制度的失灵，例如某一地区治安秩序的混乱已经达到政府用常态类的治安管理法和刑法不足以维护当地治安秩序的程度。