“最大限度地保护常态下的公民自由权利”

问：为了应对突发事件在多大程度上会改变常态法制呢？常态法制规定的权利义务对于国家和公民都是非常重要的，怎样做到既能应对突发事件，又尽量减少对常态下权利的停止呢？

　　于安：最大限度地保护人民在常态下享有的自由和权利，是制定法律非常重要的理论出发点。社会秩序状态的变化，往往是中止和改变现行法律制度最重要的合法理由，特别是在限制公民的自由权利和国家民主决策制度方面。因为在危机情况下社会利益上升到优先位置，为了有效地克服和消除危机国家权力必须向行政机关集中，公民的个人自由需要作出让步。我们从事应急立法的重要任务，就是要在两者之间尽量划出清晰的法律界限，以便最大限度地保护常态法律规定的公民自由权利。划分的办法主要有以下两个：
　　第一，规定突发事件的种类。本法规定的突发事件限于自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全方面。重点是前三个方面，大家可以看到法律中涉及社会安全的规定比较少。本法授予行政机关的应急权力，只能在应对法律规定的突发事件种类中使用；
　　第二，规定突发事件的社会危害程度。在划分“特别重大、重大、较大、一般”社会危害四个等级的基础上，首先规定应对措施应当与突发事件社会危害程度相适应的原则，进而按照危害等级规定有关应对措施的授权条款，最后规定危害程度达到最高等级的时候，就应当适用宪法意义上的紧急状态制度。
　　突发事件应对法重要贡献之一，就是通过确立上述制度，防止混淆突发事件的普通社会危害和极端社会危害，使应对突发事件的行政措施不影响宪法规定的实施。分级原理的意义就在于，使得国家民主决策制度和公民基本权利少受非常状态的影响。它使得行政机关在处理危机时有了制度框架和依据，避免反应过度，动不动就采取极端的非常手段。

　　问：这样的结构和内容安排，它的理论基础是什么？难道既有的法规不能有效应对突发事件吗？

　　于安：传统应急立法的理论，有一种比较极端的表述就是“紧急状态下没有法律”，这是康德在《法的形而上原理》中说的。它是基于这样的一种认识，即在宪法规定的紧急状况发生的时候，由于面临政府存亡问题，国家应急活动具有极其强烈的政治行为特征，法律限制的程度极其低下。相应的表现就是，国家民主决策体制运行发生严重障碍，公民的基本宪法权利受到严重限制和剥夺，对公民权利的克减有可能降低到最低限度。因此早期的紧急状态立法注重写两头：如何进入和如何结束。也就是说，在一个特定的临时应急期内允许政府集中权力以挽救危机。
　　但是，在进入上个世纪八十年代以后，由于新危险因素的出现和传统危险因素优先次序的改变，原有的国家应急制度有些落伍。传统危险因素首先是战争和内乱，但新的危险因素则是指那些与经济全球化和科技发展直接关联的事项：地震、海啸、水灾之类的自然灾害，核电厂核辐射事故、矿山安全事故等技术事故，大范围人类和动物疫情、食物中毒等突发公共卫生事件等都已经具备了经济全球化的时代特征。
　　全球化带来了跨境便利，人员和物质流动的国家壁垒减少，也带来了一些新的危险因素。所以有人说自上个世纪八十年代以后进入了一个风险世纪或者风险时代。在这样的情况下，必须制定新的应急法律体系，既有效应对各类新兴社会危害事件，又有效区分危害类型，尽量保全宪法规定的已有国家民主制度和公民基本民主权利，防止动辄以危害为借口“集中行政权力，克减公民权利”。